Јавно приватно партнерство во Република Македонија – законска рамка (I дел)

Кога зборуваме за јавно приватно партнерство, прво би ја анализирале главната цел на ЈПП. Имено, главната цел на ЈПП е вклучување на приватниот сектор во обезбедувањето на јавни услуги, со што улогата на јавниот сектор се менува од сопственик кон купувач и чувар на јавните интереси.

Ова се води од верувањето дека јавниот сектор треба да се фокусира на своите основни функции, оставајќи го приватниот сектор да ја извршува ефикасно и ефективно својата сопствена функција. Една од клучните насоки за политика на концептот на ЈПП е желбата за подобрување на националната инфраструктура во земјата и поддршка на јавните услуги, без оптоварување на јавните средства и без потреба од зголемување на даноците.[1]

Целосниот напредокот на Македонија во спроведување на ЈПП доби добра оцена во 2012 година. Државата усвои низа на закони за концесија, ЈПП, секторски закони и за јавни набавки за ЈПП и на национално и локално ниво, кои се усогласени со ЕУ директивите за јавни набавки. Одделението за ЈПП е во Секторот за правни работи во Министерството за економија. Сепак, мало е познавањето на техничките и практичните аспекти на ЈПП во владините институции и ограничено е искуството со управување со ризикот.[2]

Успешни ЈПП беа спроведени во секторите енергетика и транспорт и државата дозволи учество на приватниот сектор во форма на концесии, дивестиции и гринфилд проекти во неколку сектори. Двата меѓународни аеродроми “Александар Велики” во Скопје и “Св. Апостол Павле” во Охрид се примери на проекти за ЈПП во државата.

ЈПП - Дефиниција

Јавното приватно партнерство (ЈПП) може да се дефинира како соработка помеѓу јавниот сектор (централна или локална власт) и приватниот сектор со цел да се обезбеди финансирање, изградба (реконструкција) и одржување на јавна инфраструктура и/или обезбедување на јавни услуги кои се "ексклузивни" за јавниот партнер.

Во зависност од средствата за наградување од страна на јавниот партнер за обезбедените јавни работи и/или јавни услуги, како и распределбата на клучниот оперативен ризик, проектите на ЈПП спроведени во Македонија од страна на централната и локалната власт се следните:

1. Концесии за јавни работи (аеродром, депонија за отстранување на отпад);

2.Концесии за јавни услуги (управување со отпад, систем за паркирање и јавно осветлување);

3. Договори за јавни работи (административни згради и зелени пазари).

Договорите за концесии за јавни работи и/или услуги според меѓународната терминологија се договори за концесија, како што се проекти за Градба - Стопанисување - Пренос (BOT) или Проект - Финансирање - Градба –Стопанисување - Пренос (DFBOT), т.е. корисникот плаќа за основните проекти. Договорите за јавни работи и/или услуги според меѓународна терминологија се договори за работи и/или услуги, т.е. договорниот орган плаќа за проектите.

Целта на ЈПП е да овозможи ангажирање во финансирање на договори за воспоставување ЈПП врз основа на принципите на еднаквост, транспарентност, недискриминација, пропорционалност, взаемно признавање, заштита на животната средина и ефикасност на постапката за склучување на договори за воспоставување ЈПП, како и квалитетна и ефикасна реализација на работите и услугите од склучените договори со кои се воспоставува ЈПП.

Согласно Законот за концесии и јавно приватно партнерство (Закон за ЈПП)[3], ЈПП подразбира форма на договорно регулирана долгорочна соработка помеѓу јавниот партнер и приватниот партнер, што се карактеризира со следното:

а) Приватниот партнер ја презема обврската за обезбедување на јавни услуги за крајните корисници во рамки на надлежност на јавниот партнер и/или обврската да му обезбеди на јавниот партнер неопходни предуслови за обезбедување на јавни услуги за крајните корисници и/или активности во рамки на неговата надлежност;

б) заради исполнување на обврските од точка а) од овој став, приватниот партнер може да ја преземе обврската за: финансирање, проектирање, изградба и/или реконструкција/реновирање на јавни инфраструктурни објекти, управување и одржување на новоизградени и/или реконструирани/реновирани јавни инфраструктурни објекти или користење, управување и одржување на постоечки јавен инфраструктурен објект или било која комбинација од горенаведените обврски се додека комбинацијата на тие обврски е со цел исполнување на целите утврдени во точка а) од овој став.

Договорите за ЈПП можат да се доделуваат на централно и локално ниво. Сите ЈПП договори утврдени со Законот за ЈПП се склучуваат за период до 35 години, пресметани од денот на склучувањето на договорот, односно од денот на влегувањето во сила на договорот, ако овој датум се разликува од претходниот, освен ако поинаку не е предвидено со посебен закон. Одредбите од Законот за ЈП се применуваат соодветно на постапките за доделување договори за воспоставување ЈПП, освен ако со Законот за ЈПП не е поинаку определено. Постапката за доделување договори за воспоставување на ЈПП ќе се спроведува во согласност со принципите на транспарентност, недискриминација, пропорционалност, ефикасност, еднаков третман и взаемно признавање.

Законска рамка и рамка за јавни политики за ЈПП

ЈПП во Македонија е утврден со низа закони како: Законот за концесии и јавно приватно партнерство (Закон за ЈПП), секторски закони за услуги од јавен интерес и Законот за јавните набавки[4] (Закон за ЈН) кој се однесува на доделување на договори за јавна услуга (договори за јавни набавки и договор за ЈПП). Освен овие закони, 6 (шест) подзаконски акти се усвоени од Владата за спроведување на Законот за ЈПП. Законот јасно дефинира кога се применува, ја регулира процедурата на избор (оглас, преселекција и постапка за барање понуди, објавување на доделувањето на концесијата, можност за жалба) и дава флексибилна рамка за проектниот договор (во однос на поништување/надоместок, поставување на тарифа/стандарди за услуга итн.) како и начинот и процедурата за доделување на договори за други видови на јавно приватно партнерство, поднесување на жалба за договорот за јавно приватно партнерство, права и обврски на јавниот и приватниот партнер и правна заштита во процедурата за доделување на договорите за јавно приватно партнерство.

Законот за ЈПП е добро формулиран и претставува добра основа за развој на ЈПП во државата ако проблемот со финансирањето и арбитражата може да се реши во согласност со најдобрите меѓународни практики за ЈПП. Законите за ЈПП и за ЈН се во согласност со законодавството на ЕУ и се спроведуваат соодветно.

Аргументи за и против постојната законска рамка

Примената на најниска цена како единствен критериум за доделување на договор за јавно приватно партнерство/концесија може да го злоупотреби принципот на “вредност за пари”. Примената на економски најповолната понуда како критериум за доделување на договор за јавно приватно партнерство/концесија е дозволена но е предмет на согласност од страна на Советот за јавни набавки. Нема експлицитен дел во Законот за ЈПП кој наведува дека е потребна претходна согласност на Советот за јавни набавки за примена на економски најповолната понуда како критериум за доделување на договор за ЈПП, но во практика потребна е таква согласност. Ова произлегува од фактот дека Законот за ЈПП наведува дека делови од Законот за ЈН за процедури за доделување ќе се применуваат и за процедури за доделување на договори за воспоставување на ЈПП, освен ако со Законот за ЈПП не е поинаку утврдено. Ова изгледа на непотребна бирократија. Освен ова, постојната законска рамка за јавни набавки и јавно приватно партнерство и концесии треба да се усогласи со најновите ЕУ директиви за ЈН и концесија.

Од 2014 година Законот за ЈПП ги обврзува јавните партнери да користат електронски аукции (позитивно и негативно наддавање)[5] во процедурата за доделување, односно во евалуацијата на доставените понуди. Според Законот за ЈПП "електронска аукција "е позитивно или негативно наддавање кој се реализира по првична целосна евалуација на понудите, во кој понудувачите имаат можност, исклучиво со користење на електронски средства да ги ревидираат дадените цени, така што рангирањето се врши автоматски со помош на електронски средства”.

Законот за ЈПП се однесува на "добра од општ интерес", што е амбициозна фраза, и се потпира на специфичен секторски закон за имплементација. Исто така, законот не е јасен за владината поддршка и финансиската безбедност и нејасна е можноста за меѓународна арбитража освен арбитражата на Меѓународниот центар за решавање на инвестициски спорови (ICSID).

Не е утврдена општа рамка за подобрување на законите и промоција на ЈПП во Македонија. Документи за јавни политики како програми и стратегии за ЈПП сè уште не се усвоени.

Институционална рамка за ЈПП

Од огромно значење е јавните институции да избегнат мито и корупција во договорите за ЈПП. ЈПП треба да биде во јавен интерес. Имено, ова е многу деликатно прашање за многу земји, не само за малку развиените туку и за понапредните земји во развој. Институционалната рамка во Македонија се состои од пет институции. Министерството за економија (МЕ) е одговорно за спроведување на Законот за ЈПП како и на 6 (шест) подзаконски акти усвоени од Владата. МЕ е надлежно и да го води и да го одржува Регистарот на доделени договори за ЈПП. Одделението за ЈПП формирано во рамките на МЕ има улога да биде основа за поддршка и тренинг за сите чинители.

Советот за ЈПП кој треба да се состои од 15 членови вклучувајќи претставници од централната и локалната власт, јавни претпријатија, бизнис секторот и независни експерти, е основан, но сè уште не функционира. Советот за ЈПП има советодавна улога за Владата во областа на ЈПП, промоција на ЈПП, предлага проекти за ЈПП и дава иницијативни предлози за измена на законската рамка во оваа област. Сепак, во практика Советот за ЈПП не ги извршува одговорностите утврдени во Законот за ЈПП.

Заеднички институции

Државната комисија за жалби по јавни набавки (ДКЖЈН) е независно тело за жалби по јавни набавки. Од 2012 година Комисијата стана надлежна и за жалби во постапките за јавно приватно партнерство. Се состои од претседател и четири члена назначени од Собранието за период од пет години, со можност за реизбор.

Државниот завод за ревизија (ДЗР) ја надгледува законитоста на јавните набавки/процедурите за доделување, ги открива отстапките од Законот за ЈН и Законот за ЈПП и принципите на јавни набавки, како и злоупотреби на принципите на законитост, ефикасност, ефективност и економичност во управувањето со јавните средства.

Може да се заклучи дека во државата е воспоставена добра институционална рамка.

Чинители во ЈПП и нивна поврзаност

Според Законот за ЈПП јавни партнери се следниве:

- Република Македонија,

- општините, градот Скопје и општините во градот Скопје,

- јавни претпријатија, јавни институции, претпријатија основани од Република Македомија, општините, градот Скопје и општините во градот Скопје и претпријатија во кои државата, општините, градот Скопје и општините во градот Скопје имаат директно или индиректно влијание преку нивна сопственост.

Надлежностите за доделување на договор за воспоставување на ЈПП се поделени меѓу централната и локалната власт. Ова значи дека централната власт нема овластување да се меша во спроведување на проект за ЈПП во надлежност на локалната власт. Приватниот партнер не е вклучен во одлучување за ЈПП но може да даде иницијатива за проект за ЈПП особено на локално ниво. Сепак, во проекти за ЈПП секогаш треба да бидат најважни интересите на крајните корисници на јавните услуги. Затоа јавниот сектор го задржува правото да ги регулира јавните услуги, но ја задржува и одговорноста за квалитетот на услугата дури и кога услугата ја пружа приватниот партнер.

Механизмот за учество на приватниот сектор во подготовката на проектза ЈПП е т.н. технички дијалог. Јавниот партнер пред објавувањето на огласот за јавна набавка организира технички дијалог со потенцијалните понудувачи. За таа цел, јавниот партнер ги става на располагање на јавноста преку електронскиот систем за јавни набавки техничките спецификации кои планира да ги користи во постапката и им овозможува на сите заинтересирани економски оператори да ги дадат своите предлози и коментари за објавените технички спецификации.

                     

Модалитети на ЈПП[6]

За да се постигне основната обврска за обезбедување јавни услуги на крајниот корисник во областа на надлежност на јавниот партнер и/или обврската за обезбедување на потребните барања на јавниот партнер за јавни услуги на крајните корисници и/или активности во негова надлежност, приватниот партнер може да:

1. Финансира, проектира, гради и реконструира јавен инфраструктурен објект;

2. Проектира, гради и реконструира/реновира на јавен инфраструктурен објект;

3.Гради и одржува нови објекти и/или реконструирани/реновирани јавни инфраструктурни објекти;

4. Користи, управува и одржува постоечки јавен објект;

5. Секоја од горенаведените комбинации, се додека комбинацијата на овие обврски има за цел да ја исполни основната обврска на приватниот партнер.

Некои од видовите на модалитети на ЈПП се следниве:

1. Договор за услуги

- Одредени услуги се извршуваат од приватна компанија;

- Приватна компанија обезбедува договорени услуги на централната или локалната власт; и

- Владата ја задржува општата контрола и надзор.

2. Договор за работење и одржување (O&M)

- Управувањето и функционирањето на јавната инфраструктура се давана приватна компанија; и

- Слично на договорот за услуги, но обемот на услуги е поширок со поголема контрола дадена на приватната компанија.

3. Градба - Стопанисување - Пренос (BOT)

- Владата го финансира објектот;

- Приватната компанија го гради објектот;

- Приватната компанија работи со објектот на концесија; и

- На крајот на концесијата за работење и одржување, објектот се пренесува на владата.

 4. Проект - Финансирање - Градба - Стопанисување - Пренос (DFBOT)

- Приватниот партнер го проектира објектот;

- Приватниот партнер ја финансира изградбата на објектот;

- Приватниот партнер го гради објектот;

- Приватниот партнер работи со објектот; и

- На крајот на концесијата, објектот се пренесува на владата.

Форми и модели на ЈПП[7]

ЈПП може да се воспостави како:

1. концесија за јавни работи; или

2. Концесија за јавни услуги; или

3. Договор за јавни работи; или

4. Договор за јавни услуги.

Наброените видови на ЈПП го имаат следново значење;

1. "Концесија за јавни работи" е договор од ист вид како што е договорот за јавни работи, освен тоа што надоместокот за тие работи се состои или само од правото да ги искористи тие работи или тоа право заедно со плаќање;

2. "Концесија за јавни услуги" е договор од ист вид како договор за јавни услуги, освен тоа што надоместокот за тие услуги се состои или само од правото да ги искористи тие услуги или тоа право заедно со плаќање; Јавното-приватно партнерство е воспоставено со договор.

3. Според законот за ПП "Договор за јавни работи и услуги" е договор од финансиски интерес, кој вклучува договори за јавни услуги, склучени во писмена форма помеѓу еден или повеќе договорни органи од една страна и еден или повеќе економски оператори од друга страна, чиј предмет е извршување на работи или обезбедување на услуги, во согласност со законот за ПП.

ЈПП може да се имплементира како договорно или институционално ЈПП.

Договорното ЈПП обично се имплементира од страна на компанија/канал со посебна намена (SPC/V) која ја формира избраниот приватен партнер или конзорциум. Институционалното ЈПП се имплементирасокомпанија со заедничко вложување која е основана од страна на јавниот и приватниот партнер.

Во однос на формите на ЈПП дадени во точките 3 и 4, договорите за јавни работи и услуги, Законот за Концесии и ЈПП ги разликува од класичните договори за работи и услуги од Законот за јавни набавки во однос на спроведувањето на договорот од страна на операторот. Во првиот случај следи исплатата од страна на договорниот орган, а вториот воспоставува долгорочно партнерство меѓу јавниот и приватниот партнер, со тоа што јавниот партнер носи одредени права и обврски на приватниот партнер во користењето, одржувањето и управувањетосо перформансите на објектот или услугата, а приватниот партнер обезбедува вложување средства за ефикасно извршување на работа или услуга за одреден временски период.

Имајќи предвид дека јавното-приватно партнерство (ЈПП) е релативно нова тема во Република Македонија, првиот дел од оваа кратка анализа во прв план дава преглед на правната и институционалната рамка за ЈПП. Потоа се разгледуваат актуелните предизвици/слабости во врска со законодавната рамка и рамката за носење на политики, институционалните капацитети односно органите на јавниот сектор и надворешните фактори. Вториот дел од анализата ќе даде преглед на добри и лоши практики/случаи на ЈПП на национално и локално ниво. Исто така, ќе ги разгледа ЈПП на локално ниво и ризиците од корупција како и можните начини за спречување на овие практики. На крајот, ќе се дадат одредени препораки за подобрување на разбирањето на рамката за ЈПП во земјата, транспарентноста во финансирањето на проектите за ЈПП и подобрувањето на легислативата.

 


[1]Корелација на (не) применливоста на казнените одредби од Законот за јавни набавки во постапките за концесии и ЈПП во РМ, изработено од Н. Тупанчевски и В. Шаклева, објавено во Преглед на Балкански општествено социјални науки, том. 3, јуни 2014, 27-47

[2] ЈПП лабораторија на знаење, Македонија, https://pppknowledgelab.org/countries/macedonia-fyr

[3]Закон за концесии и Јавно приватно партнерство (Закон за ЈПП) ”Службен Весник на Република Македонија (бр. 6/12, 144/14, 33/15 и 104/15 и 215/15).

[4]Закон за јавните набавки [4](Закон за ЈН)” Службен весник на Република Македонија бр. 27/2015 – консолидиран текст и измени и дополнувања на Законот бр. 78/15, 192/15 и 27/16).  

[5] Нема можност за позитивно наддавање во Електронскиот систем за јавни набавки

[6]Закон за концесии и Јавно приватно партнерство (Закон за ЈПП) ”Службен Весник на Република Македонија (бр. 6/12, 144/14, 33/15 и 104/15 и 215/15).

[7]ибид

e-max.it: your social media marketing partner

Следете не

FacebookFlickrTwitterYoutube

Најнови твитови